此文原载《人民司法》2006年第8期，第56-59页。
无独立请求权第三人若干问题探微
董国庆、易 斌
作者单位：浙江省高级人民法院
内容提要：第三人制度是我国民事诉讼中的一项重要制度，其中无独立请求权第三人却又是理论界争议较多的一项制度。由于法律对此项制度的规定较为粗陋，导致追加无独立请求权第三人的后果是几无例外的判决无独立请求权第三人承担民事责任。为实现对无独立请求权第三人的程序权利保障和诉讼经济双重目的，本文认为法院不应主动追加无独立请求权第三人，对无独立请求权第三人参加诉讼的方式应修订为本诉被告通知参加或本人申请参加为宜；同时应将无独立请求权第三人明确界定为辅助参加人。
原告雷某于2004年8月12日向法院起诉称，其受被告杭州天利公司之雇从事房屋装修，因工摔伤，经法医鉴定为Ⅰ级伤残，请求法院判令被告杭州天利公司承担医疗、误工、精神损害抚慰金等费用。法院在审理过程中，认定被告杭州天利公司并不是雷某的雇主，章某才是原告雷某的雇主，于是追加章某作为第三人参加诉讼。第三人章某答辩称，其与原告之间不存在义务关系，作为被告杭州天利公司也没有主张要求第三人来承担责任，因此，其作为第三人系主体不适格，请求法院不要求其继续参加诉讼。法院经审理认定第三人章某系涉案工程实际承包人，应承担赔偿责任。遂判决：1、第三人章某赔偿原告雷某医疗费、误工费、精神损害抚慰金等共计415810元；2、被告杭州天利公司对第三人章某应支付的上述赔偿款项承担连带赔偿责任。
对照《民事诉讼法》第五十六条第二款“对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利和义务。”之规定，笔者提出以下三个值得思考的问题：一是何谓“法律上的利害关系”？二是法院主动追加无独立请求权的第三人是否妥当？三是法院判决无独立请求权的第三人承担民事责任的依据何在？
一、何谓“法律上的利害关系”？
无独立请求权第三人参加诉讼的依据是"案件的处理结果与其有法律上的利害关系"，由于我国民事诉讼法没有对“法律上的利害关系”作界定，导致无独立请求权第三人在诉讼实务中的宽泛理解和操作：(1)当事人的宽泛化，即应当作为被告或共同被告的人被作为第三人；(2)事实关联人的第三人化，即许多案外人仅仅与本诉1的诉讼标的有事实上的牵连关系，而无法律上的牵连关系，被列为第三人；(3)证人的第三人化，即由于证人出庭缺乏相关措施的保障，为确保证人出庭，将证人申请为第三人；(4)复合之诉2中的相关人的第三人化。笔者认为：
1、“法律上的利害关系”仅限于和本诉被告。廖永安教授认为3 "法律上的利害关系"是指与本诉争议的法律关系存在牵连的一种权利义务关系，这种法律上的牵连具体包括以下几层含义：第一,两个法律关系的主体有牵连。即其中同一主体分别涉及了两个不同的法律关系,并且这两个法律关系之间有特定的联系。其中一个法律关系发生争议涉讼时,可能牵连另一法律关系的主体；第二,权利义务的牵连。仅仅有主体牵连,并不一定成为无独立请求权第三人,还必须有权利义务的牵连,即法律关系内容有牵连；第三,法律事实或标的物的牵连。两个法律关系的标的物有牵连,甚至是同一标的物。或者两个法律关系的各自争议都与同一法律事实相关联。"法律上的利害关系"实指两个法律关系，即本诉争议的法律关系与第三人与本诉一方所形成的法律关系之间的牵连性。笔者认为，无独立请求权第三人与本诉当事人存在的另一法律关系应当仅限于和本诉被告，廖永安教授将其界定为和本诉任意一方过于宽泛。本诉原告若与无独立请求权第三人有同一个法律关系，原告应该直接以该无独立请求权第三人为被告提起起诉，而不是作为第三人。这是因为在本诉中，原告只要证明被告有违约行为或侵权行为的事实存在，至于是什么原因造成违约行为或侵权行为的，原告无须过问。被告所要做的，就是证明自己没有违约或侵权行为，若被告的违约行为或侵权行为是由第三人原因造成的，也不能免除被告对原告的民事责任。故只有被告在做被告时其认为抗辩事由需要得到第三人的辅助时，方有申请第三人的必要，如《合同法》第一百二十一条关于第三人违约问题，就规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应向对方承担违约责任；当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”可见，原告是不能直接相向第三人起诉的。
但是由于法院对本诉的判决可能会影响随后发生的本诉被告与第三人的事实认定，因此，无独立请求权第三人只会和本诉被告有牵连4，这种牵连使得案件的处理结果同他有法律上的利害关系。于是无独立请求权第三人便申请加入，参与诉讼，通过参加诉讼，无独立请求权第三人可借助本诉判决认定的事实减轻或者免除自己的民事责任，同时无需让本诉被告向其另行提起一个新的诉讼，以达到一次诉讼解决两个甚至更多纠纷的目的。把两诉合并审理有利于纠纷的合理解决并避免裁判上的差异。可见第三人制度说到底是以同一诉讼程序合并审理与本案有一定关联的案件或法律关系，是以诉讼经济为宗旨的同案合并审理实体上关联的案件或法律关系的便捷程序制度。
2、“法律上的利害关系” 专指义务关系。“法律上的利害关系”表现为三种形式5：一是义务性关系，二是权利性关系，三是权利义务性关系。作为无独立请求权第三人，同案件的处理结果之间有“法律上的利害关系”系专指义务关系，这是因为如果无独立请求权第三人对本诉被告享有权利，则他享有了独立的请求权，可以以原告的身份提出独立的诉讼请求，这样他便是原告而不是无独立清求权第三人。故无独立请求权第三人在本诉中只有辅助本诉被告的义务，在诉讼中仅仅是辅助参加人的角色。所谓辅助参加是指第三人通过陈述意见、提供证据和参加辩论等活动，支持与己存在另一法律关系的本诉被告一方的诉讼主张。第三人之所以辅助本诉被告，是因为二者对诉讼的胜败有着共同的利害关系，二者在诉讼中不是对立的诉讼关系，而是一种辅助关系，但二者之间也存在潜在的利益冲突，即如本诉被告败诉，第三人将在其与本诉被告的法律关系中承担相应的责任，二者之间可能产生一个新诉。无独立请求权第三人不能在本诉中作出独立的诉讼行为，如提出反诉，只能以被告的诉讼行为代表自己的行为，其也不得与被告的诉讼行为相抵触。这正是真正意义上的“无独立请求权第三人”，也正符合我国民事诉讼法对第三人的规定。诉讼实务中，有“法律上的利害关系”的几种常见类型，如（1）连环合同中因标的物质量引起的诉讼；（2）因使用购买的原材料加工成品而引起的纠纷；（3）因三角债引起的欠款纠纷；（4）因缺陷产品引起的侵权诉讼；（5）撤销权诉讼中的第三人；（6）合同转让中的第三人；（7）保证合同中的第三人等，均是义务性的。
综上所述，所谓“法律上的利害关系”就是：第一，三个主体之间存在两个内容、客体相牵连的法律关系；第二，无独立请求权的第三人与本诉被告之间的法律关系有发生争议的可能；第三、无独立请求权的第三人对本诉被告负义务性的牵连。本案中，有证据表明第三人章某系原告雷某的真正雇主，它们之间是雇佣关系；章某与杭州天利公司之间是建设工程承揽关系。原告雷某本应以章某作为被告，但却选择杭州天利公司为被告，系主体不适格。杭州天利公司与雷某之间为两个不同的法律关系，没有利害关系，杭州天利公司才是真正的第三人。
二、法院主动追加无独立请求权的第三人是否可以？
《民事诉讼法》第五十六条规定无独立请求权第三人的参诉方式有两种：第三人本人申请参加和法院通知第三人参加。
1、关于第三人本人申请参加。如上所述，无独立请求权第三人参加诉讼制度的设计，是出于正在进行的本诉已经或将要损害其合法权益而对其自身的权利所进行的司法救济行为，故无独立请求权第三人参加诉讼的程序价值只能是维护其自身的合法权益，参诉程序规则只能以第三人为中心、以保障第三人诉讼权利为根本。因此，无独立请求权第三人申请参诉应具有自愿性，他可以选择参加诉讼，也可以选择不参加诉讼听任案件处理。这样方符合民事诉讼中以当事人为中心的现代司法理念，保障了当事人意思自治的权利，故诉讼实践中争议不大。这种参诉方式只须注意第三人与本诉的牵连程度，除非第三人与本诉可能的判决结果确无法律上的利害关系或虽有一定利害关系但第三人的参加会导致诉讼程序的过分迟延，法院一般应予准许。
2、关于法院通知参加。诉讼实践中，法院通知参加又分为依本诉当事人申请与法院依职权追加两种形式。（1）关于本诉当事人申请这种方式，笔者认为，本诉原告不能作为申请主体，因为依据诉讼法原理，原告所请求的对象应该是被告，如原告请求对象错误，也只是发生被告的替换或驳回起诉，而非第三人的追加，否则就会造成原告的诉讼请求处于不固定状态，影响审判的效率。故追加第三人只能由本诉被告提出，要求第三人辅助自己诉讼；（2）关于法院依职权追加这种方式。首先，此种方式违背了民事诉讼的当事人主义模式。当事人主义强调民事诉讼依当事人双方的主张举证而进行，当事人可以按照自己的意志处分权利，并以此主导诉讼，法官不是积极的参与诉讼，而是对当事人双方积极的诉讼活动进行消极的旁观、观察，评判双方在举证和辩论过程中是否违反有关规则，然后居中对案件做出裁判；当事人主义诉讼结构注意当事人双方在诉讼中攻防力量的平衡，赋予双方当事人平等的诉讼地位、诉讼权利义务，为双方提供公平竞争的诉讼环境。由于第三人参加诉讼是要辅助本诉被告对抗原告的，若由法院依职权追加，会造成原被告之间对抗的失衡，对本诉原告造成不公；其次，从证据规则的角度讲，最高法院《关于民事诉讼证据的若干规定》突破了职权主义的影响，强调当事人的举证责任，要求当事人全面地承担举证责任，严格限定人民法院收集、调查证据的范围。人民法院追加无独立请求权第三人参加诉讼，主观上是为了查清案件事实、分清责任是非，但客观上却忽视了本诉被告的举证责任，有损法院中立裁判者形象。这也是我国传统民事诉讼具有较强职权主义的表现。
综上所述，法院在启动诉讼程序方面应有一定的受动性，它是当事人私法权利处分原则的重要表现，只有当有人提出请求的时候，法院才启动司法救济程序，给予各种利益主体提供公力救济，这是司法中立、司法公正、司法权威的一个显著特征。故对无独立请求权第三人参加诉讼的方式应以本诉被告通知参加或无独立请求权第三人本人申请参加为宜，法院不应主动追加无独立请求权第三人。本案中，原告雷某以杭州天利公司为被告，若法院认为其起诉理由或证据不足，本应驳回原告雷某起诉，而不应替原告去追加一个第三人来继续审理。
三、法院判决无独立请求权的第三人承担民事责任的依据何在？
《民事诉法》第五十六条第二款规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务”，这是第三人参加到本诉中来，被判承担民事责任的法律依据。其实这个规定是本末倒置的：首先，"案件处理结果同他有法律上的利害关系"与第三人"申请参加诉讼"存在矛盾，案件处理结果应当是在本诉案件作出裁判后才能知晓。本诉案件既已裁判，何来的第三人"申请参加诉讼"呢；其次，诉讼权利本应在前，承担民事责任在后，但此规定的含义是法院先判决其承担民事责任，然后第三人才享有当事人的诉讼权利。无论是"申请参加诉讼"还是享有“当事人的诉讼权利义务”，除非先判后审，否则从逻辑上实难自圆其说。笔者认为，判决无独立请求权第三人承担民事责任是违背无独立请求权第三人的制度设计的。
注：
1、无独立请求权的第三人没有得到诉讼权利保障。诉讼请求权的集中表现就是诉权，任何—种民事权利都只有通过诉权来保障，一个诉讼主体若无当事人的诉讼权利，即不完全享有当事人的举证、辩论、反诉等权利的情况下，被判令承担民事责任，并要求其接收裁判的约束，这与程序保障的要求是相冲突的。如果只允许本诉的原告或被告向第三人提出请求，而第三人不能向对方提出独立请求，第三人在实体法上的抗辩权、支配权和请求权无法向对方直接主张，法院判决第三人承担责任就可能在实体上造成对无独立请求权第三人权利的漠视。所以，要判决第三人承担民事责任，第三人就必须享有诉讼上的独立请求权。
2、违背了“有诉才有裁判”的民事诉讼原理。无独立请求权第三人参加的诉讼，该第三人与本诉被告间的法律关系和本诉原被告间的法律关系是两个不同的法律关系。现代民事诉讼法申诉审分立的理念表明，诉审分立要求审判以诉的存在为前提，不得无诉而判、无诉讼请求而判、超诉讼请求而判。由于第三人无独立请求权，就不能形成程序意义上的诉，也就不能对实体意义上的诉进行审判，无论哪一方当事人胜诉，无独立请求权第三人均不能直接从败诉方获得利益；即便第三人享有实体抗辩权、支配权等权利也不能向对方独立主张，与此同时，在已经开始的本诉讼中，原告或被告却可以在实体上从该案外人处取得利益，法院径判第三人承担责任，显然违背了“有诉才有裁判”的基本诉讼原理。由于我国民事诉讼法有关第三人的规定没有将民事之诉作为民事诉讼的基础，无论是第三人本人申请加入，还是法院通知其加入，第三人不是通过诉的方式进入诉讼，他与本诉的一方当事人之间就不可能存在“诉讼标的”，也就无所谓有第三人之诉，没有民事之诉的审判，是没有对象的审判。
目前，我国理论界对无独立请求权第三人承担民事责任问题上给出的主流方案是将无独立请求权第三人分为辅助性第三人和被告型第三人6，所谓辅助性第三人是指与他人的诉讼结果有法律上的利害关系，即判决结果直接影响后一法律关系的成立与否。第三人基于维护自身利益的需要而参加本诉，辅助其中一方当事人进行诉讼；所谓被告型第三人是指原来的无独立请求权第三人中的被强制纳入诉讼并承担民事责任的第三人，第三人可能在本诉中承担民事责任，属替代履行义务。笔者认为，这种划分的特点是不再按请求权的有无作为划分第三人的根据，尤其是引入被告型第三人后使问题复杂化：首先，未征得原告的同意强制纳入第三人并判决其承担民事责任不妥，这是因为民事责任的转移类似于债务承担，由第三人替代被告向原告承担民事责任，相当于三方之间形成一个新的法律关系，该法律关系需得到诉请人的同意。否则，法院判决第三人直接向被告承担民事责任，既剥夺原告自行确定被告的权利，又剥夺被告向第三人追究责任的权利；其次，本诉原告与第三人并不是同一法律关系，赋予第三人完全当事人的资格，该第三人对本诉被告可以有实体抗辩权，对本诉原告确实没有的。故无独立请求权第三人明确界定为辅助参加人。
无独立请求权第三人不是当事人，只能以辅助的身份享有有限的诉讼权利。因无独立请求权第三人与本诉被告之间潜在的利益冲突尚未形成现实之诉，法院自然不能判决无独立请求权第三人承担民事责任。本诉被告若败诉，则应由其向原告承担民事责任，虽然被告申请引入第三人是为了转嫁自己的民事责任，但毕竟第三人不是原告诉讼请求的对象，原告起诉的对象是被告，仍应由被告对胜诉的原告承担民事责任。无独立请求权第三人固然是为了自己的利益参加到本诉中来，他既没有诉，也没有被诉，他不应承担民事责任。
当然，上述两个理由只是学理上的探讨，就目前民事诉法的规定而言，判决第三人承担民事责任也未尝不可。就本案而言，原告雷某的诉请是针对杭州天利公司的，审理中原告也没有变更诉请内容和对象，法院却超越了原告的诉讼请求，追加了一个第三人来让其承担民事责任明显不妥7。
四、结论
任何程序的设计都是围绕着其自身的价值观和目标进行的。方法论上的错位，必然导致价值观的失衡和目标的漂移。无独立请求权第三人制度主要是为诉讼经济目的而设计，国家和个人均可节约司法成本，但将法院与个人的诉讼成本不加区分，则会造成诉讼程序价值的失衡，是违反“经济人”个人利益最大化原理的。“经济学分析总是从个人出发，换句话，经济学总是个人主义的。经济学的确是这样的，经济学对任何问题的分析包括组织行为的分析都是建立在个人行为的分析基础上，即由个人到组织8”。方法论上的个人主义认为，“一切社会现象都应追索到它们的个人行为基础，都必须从个人的角度来分析阐发；个人的目的或偏好是经济学分析的出发点和基石，必须把个人的有目的性放在首位。因为，个人根据他们自己的利益采取行动，个人的有目的性乃是一切社会行为的充分的起因9”。在诉讼活动中，法院和当事人都存在着能否最有效地利用司法资源的问题，追求各自收益的最大化，理性人都要对自己的诉讼成本和诉讼效益作理性地权衡。由于法院无法知晓追加无独立请求权第三人后，做出的判决是否属于第三人的经济诉讼，这就有可能造成法院认为是诉讼经济的判决，但却损害了第三人的合法权益，恰如惠子对庄子所言“子非鱼，安知鱼之乐？”。如此反而引起第三人的申诉、上访，诉讼经济的目的并没有达到。为实现对无独立请求权第三人的程序权利保障和诉讼经济双重目的，笔者认为，法院不应主动追加无独立请求权第三人，将申请参加无独立请求权第三人的情形限定在第三人本人，适时在民事诉讼法中将无独立请求权第三人参加诉讼的方式修订为本诉被告通知参加或本人申请参加为宜；同时应将无独立请求权第三人明确界定为辅助参加人。
1理论界，把最初由原、被告参加的诉讼称“本诉”，把第三人参加的诉讼称“参加诉讼”。
2如果主观要素和客观要素都是单一的,我们称之为单一之诉;如果两个要素中有其中之一是多数时,我们称之为复合之诉。复合之诉又叫做合并之诉,其中主观要素为多数的诉讼,在民事诉讼中,叫诉的主体的合并,或者叫诉的主观合并,也就是我们通常所说的"共同诉讼",客观要素(诉讼标的)为复数的叫诉的合并。离婚诉讼是典型的复合之诉。参见李龙：“民事诉讼诉的合并问题探讨”，载《现代法学》2005年第2期。
3廖永安：《论民事诉讼中无独立请求权的第三人》，载《湖南省政法管理干部学院学报》第17卷2001年第3期。
4既判力具有相对性，主体范围原则上只及于诉讼中的原告和被告，无独立请求权第三人不是诉讼当事人，法院针对双方当事人之间的纠纷而作出的判决不可能对当事人以外的其他人产生直接的拘束力，但判决中认定的事实和对诉讼标的的判断在以后的被辅助方与第三人主间的诉讼中可准予免证。最高法院《关于适用（民事诉讼法)若干问题的意见》第75条第4项和《关于民事诉讼法证据的若干规定》第9条第1款第4项均规定：当事人对已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实无需举证证明。
5柴发邦主编：《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第176页。
6张卫平：“无独立请求权第三人与第三人类型重构”，载《人民法院报》2003年11月14日，也有称“辅助参加人”“准独立第三人”的，见肖建华：“论我国无独立请求权第三人制度的重构”，载《政法论坛》，2000年第1期。
7本案经二审法院调解结案。
8张维迎著：《产权、政府与信誉》，上海人民出版社2001年版，第37页。
9方福前著：《公共选择理论》中国人民大学出版社2000年12月第1版，第17页。
深圳经济特区文明行为促进条例
广东省深圳市人大常委会
深圳市第五届人民代表大会常务委员会 公 告
第一一七号
《深圳经济特区文明行为促进条例》经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2012年12月25日通过，现予公布，自2013年3月1日起施行。
2013年1月16日
深圳经济特区文明行为促进条例
（2012年12月25日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了推进城市文明建设工作，提升城市文明水平，弘扬中华传统美德，促进社会进步，根据法律、行政法规的基本原则，结合深圳经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。
第二条 特区文明行为促进工作适用本条例。本条例未作规定的，适用其他相关法律、法规的规定。
第三条 文明行为促进工作应当构建党委统一领导、政府组织实施、各方分工负责、全社会积极参与的工作机制，加强社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育，发挥市民主体作用，引导市民增强法治意识、权利意识、责任意识、公共意识、民主意识。
第四条 市、区人民政府应当将文明行为促进工作纳入国民经济和社会发展规划，明确工作总体目标、任务和要求，制定相关政策措施。
第五条 市、区人民政府及有关国家机关应当建立、健全文明行为促进工作长效机制，实现文明行为促进工作科学化、常态化和制度化。
第六条 鼓励和支持企事业单位、社会组织发挥自身优势，积极参与文明行为促进工作。
第二章 鼓励与促进
第七条 本条例鼓励与促进的文明行为包括：
（一）热爱国家，遵纪守法；
（二）遵守公共秩序，维护公共环境；
（三）保护生态环境，节约资源；
（四）参加社会志愿服务活动，参与社会公益、慈善活动；
（五）诚实守信、勤勉敬业、廉洁自律；
（六）友善宽容、乐于助人、见义勇为；
（七）珍爱生命、坚持健康生活方式；
（八）其他有益于自然、社会、家庭和谐发展的行为。
第八条 市、区人民政府及有关单位应当建立、健全文明行为奖励表彰制度，规范和整合各种奖励表彰活动。
国家机关、企事业单位、社会组织应当结合本地区、本部门、本行业、本单位实际情况，积极参加或者组织本单位人员参加各种文明行为评选与表彰活动。
第九条 鼓励企业对本单位职工文明行为进行奖励、表彰。
获得市级以上精神文明建设荣誉称号的企业，对本单位职工给予奖金奖励的，奖金可以从效益工资中开支，纳入生产成本。
第十条 市、区人民政府及有关单位应当引导社会组织参与城市文明建设，采取措施培育各类社会公益、慈善组织，鼓励公益、慈善类社会组织发挥其在城市文明建设中的作用。
第十一条 探索建立文明行为记录档案，根据自愿的原则，对个人的文明行为予以记录。
对个人的文明行为可以按照规定给予奖金、荣誉表彰、积分入户加分等奖励。
第十二条 鼓励无偿献血、捐献骨髓、器官的行为。
对无偿献血、捐赠骨髓、器官的个人，其本人和配偶、子女、父母可以在骨髓和器官移植、血液使用方面获得优先或者优惠待遇。
第十三条 市、区人民政府及有关单位应当建立、健全文明先进人物的困难帮扶制度，采取措施帮助其维护合法权益，解决实际困难。
第十四条 市、区人民政府应当采取措施改善社区环境、发展社区服务、维护社区秩序、创建社区文化。
第十五条 居民委员会、社区工作站应当积极组织开展社区和辖区单位文明共建、社区邻里互助、联谊等活动，促进社区和谐建设，构建和谐人际关系，培育文明交往的行为习惯。
第十六条 鼓励和支持建立各类社会志愿服务队伍，拓宽志愿服务领域，创新志愿服务方式，推动社会共同参与志愿服务。
积极参加社会志愿服务活动的，有困难时可以申请优先获得志愿服务。
第十七条 培养在公共场所遵守秩序的文明行为意识。在公共场所按照秩序排队、不大声喧哗。
义工服务组织、其他社会志愿组织依照规定在公共场所开展文明秩序引导等志愿服务工作时，有关单位应当提供便利。
第十八条 支持单位和个人开展文明行为的宣传活动，促进城市文明建设。鼓励宣传道德模范、文明市民等文明先进人物事迹和文明先进单位的经验。
第十九条 报纸、广播、电视、网络等公共媒体应当以论坛、专题以及公益广告等形式，积极宣传报道城市文明建设，营造全社会鼓励和促进文明行为的氛围。
公益广告刊登、播放的具体时段、版面、频率，按照市人民政府有关规定执行。
第三章 职责与实施
第二十条 文明行为促进工作由文明促进工作机构负责组织实施。文明促进工作机构应当履行下列职责：
（一）拟订城市文明建设规划及其相关规定；
（二）指导、协调相关单位开展城市文明建设具体工作；
（三）督促、检查城市文明建设工作执行情况；
（四）会同有关单位编写文明行为宣传教育材料；
（五）定期评估和通报全市实施本条例的工作情况；
（六）受理并按照规定办理有关建议、投诉；
（七）其他有关文明行为促进工作。
第二十一条 建立文明行为促进工作联席会议制度，研究、拟定文明行为促进工作相关政策，协调、解决有关重大问题，通报城市文明建设工作情况。联席会议由市文明促进工作机构定期召集。
联席会议成员单位应当指定专门机构负责组织实施有关文明行为促进的具体工作。
第二十二条 探索建立城市文明建设决策咨询制度。开展城市文明建设理论与实践研究工作，为文明行为促进工作提供决策咨询。
第二十三条 市、区人民政府应当建立城市文明建设的财政投入机制，市财政部门应当整合各类城市文明建设专项资金，规范管理、统筹使用。
引导、鼓励企业、社会组织及个人对城市文明建设提供资金与物质支持。
第二十四条 市、区人民政府应当加大对城市文明建设的基础设施投入，科学规划、建设、管理有关城市文明建设基础设施，促进城市文明建设。
第二十五条 国家机关、企事业单位、社会组织应当将文明行为规范纳入本单位职业规范要求，并将文明行为培训纳入本单位入职培训、岗位培训内容。
各窗口服务行业、单位应当根据本行业或者本单位的特点，制定文明行为规范引导措施，加强本行业或者本单位文明行为引导工作。
第二十六条 教育行政部门和各类教育机构应当将文明行为教育纳入教育、教学内容，培养学生、学员的文明习惯和文明风气。
各级普法机构应当将有关文明行为规范的宣传、教育纳入普法工作范围。
第二十七条 交通运输、旅游等行政管理部门应当在机场、码头、车站、口岸、饭店、景区等公共场所，采取发放宣传资料、播放音视频等方式，宣传、倡导文明出行、文明旅游。
第二十八条 国家机关、企事业单位以及其他组织、个人应当劝阻其工作或营业场所内的不文明行为；属于违法行为的，应当及时通知有关行政执法部门和协助取证。
第二十九条 从事物业服务、保安服务的企业对服务区域内的不文明行为，应当予以劝阻；属于违法行为的，应当及时制止，并通知有关行政执法部门和协助取证。
第三十条 在查处违法的不文明行为时，行政执法人员有权要求违法行为人提供姓名、地址及联络电话号码等信息，并出示有关身份证明文件证实其身份。
违法行为人拒不提供姓名、地址、联络电话或者拒绝出示身份证明文件证实其身份的，现场行政执法人员可以按照规定通知公安部门进行现场查验。
第三十一条 有关行政执法部门可以采用拍照、录像、笔录等方式现场记录违法的不文明行为，并作为处罚依据的事实。现场记录应当明确、具体、规范。
第三十二条 公安、城市管理等行政执法部门之间应当建立有关违法的不文明行为证据、信息共享和执法合作机制。
第三十三条 公安部门可以依法设立或者指定专门机构、派出机构协助城市管理等行政执法部门开展执法活动。
人民法院可以依法设立有关城市管理的法庭或者专业审判庭。
第四章 监督与考核
第三十四条 市、区人民代表大会及其常务委员会应当依法对城市文明建设工作进行监督，组织、邀请人大代表以及有关方面的代表对城市文明建设工作进行视察、检查，听取有关单位文明城市建设工作情况报告。
第三十五条 市、区人民政府及文明促进工作机构应当建立、健全城市文明建设目标责任制和考评制度。与责任单位签订目标任务责任书，并对目标任务责任书落实情况进行检查、考评。
第三十六条 市文明促进工作机构应当建立城市文明指数测评体系，定期开展文明行为情况社会调查，做好民意征集和测评等工作，并向社会公布测评结果。
第三十七条 单位和个人可以通过电话、网络、信件等方式举报违法的不文明行为。举报内容明确、具体的，有关单位应当及时处理，并将处理情况答复举报人。
第三十八条 单位和个人有权提出城市文明建设的意见或者建议，有关意见或者建议被采纳的，可以给予表扬、奖励。
第三十九条 报纸、广播、电视、网络等公共媒体应当加强对不文明行为的舆论监督，任何单位和个人不得非法妨碍。
第四十条 单位和个人有权对相关部门及其工作人员不履行或者不当履行城市文明建设法定职责的行为进行批评和控告。
第五章 法律责任
第四十一条 有下列行为之一的，由相关行政执法部门责令改正，并按照有关法律、法规规定的最高罚款额度予以处罚：
（一）乱吐、乱扔香口胶渣、甘蔗渣、瓜果皮核、纸屑、烟头或者其他废弃物的；
（二）随地吐痰、便溺的；
（三）向城市绿地内抛撒杂物，践踏竖有禁止性标志的城市绿地的；
（四）损坏城市绿化用地的；
（五）在建（构）筑物的外墙及市政公用设施、管线等户外设施和树木上张贴、涂写、刻画的；
（六）从建筑物、车辆上向外抛撒垃圾及其他废弃物的；
（七）在非指定场所放置、倾倒、焚烧垃圾或者其他废弃物的；
（八）携带宠物者未及时清除其宠物在道路及其两侧和其他公共场所产生的粪便的；
（九）违法占用、损坏、拆除各类环境卫生设施或者改变其功能的；
（十）在设有禁烟标志的公共场所吸烟且不听劝阻的；
（十一）法律、法规规定的其他应当从重处罚的违法的不文明行为。
第四十二条 一年之内三次以上实施本条例第四十一条所列同一行为的，从第四次起按照该行为最高罚款额度的两倍处罚。
第四十三条 实施本条例第四十一条所列行为且拒不执行处罚决定的，有关行政执法部门可以将处罚决定告知违法行为人所在单位或者社区。
第四十四条 违法行为人因违法的不文明行为受到罚款处罚的，可以申请参加有关行政执法部门安排的社会服务。
参加前款规定的社会服务时间可以折抵罚款，但最高不得超过所处罚款金额的一半。参加社会服务应当由违法行为人本人完成，他人代替或者有其他弄虚作假行为的，有关行政执法部门应当恢复执行原罚款决定，并将弄虚作假行为作为个人信用信息告知征信机构。
社会服务的具体实施办法，由市人民政府另行制定。
第四十五条 违反本条例第二十八条、第二十九条规定，未履行劝阻义务的，依法承担相应的法律责任。
第四十六条 有关行政执法部门依法实施罚款的行政处罚，除按规定当场收缴的外，应当依照有关法律、行政法规的规定，实施罚款决定与罚款收缴分离。收缴的罚款应当全部上缴国库。
对违法行为处50元以下罚款的，由行政执法人员当场做出处罚决定并收缴罚款，出具财政部门统一印制的罚款收据。
第四十七条 有关单位及其工作人员未按照相关法律法规履行职责或者滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者行政监察部门给予行政处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第六章 附则
第四十八条 本条例规定市人民政府及有关单位制定具体实施办法或者具体规定的，应当自本条例实施之日起六个月内制定。
第四十九条 本条例所称的区含光明、坪山、龙华、大鹏新区等管理区。
第五十条 本条例自2013年3月1日起施行。
