商业部粮食直属直供项目基本建设管理办法（试行）
商业部
商业部粮食直属直供项目基本建设管理办法（试行）
1987年4月5日，商业部
第一章 总 则
第一条 根据国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和国务院批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》等文件精神，结合粮食基本建设的具体情况，特制订本办法。
第二条 粮食基本建设要把提高投资效益和社会经济效益做为指导方针。要根据国民经济长期规划和粮食发展规划及有关方针、政策，全面规划，统筹安排，明确投资方向，科学地进行建设项目的决策，以适应粮食生产、流通、消费的需要。
第三条 粮食基本建设必须贯彻经济体制改革的精神，为发展粮油商品经济，搞活商品流通，方便人民生活，有利粮食经营管理，促进粮食企业改革的需要服务。
第四条 坚持按基本建设程序办事，建立和健全各种形式的责任制。建设项目必须加强建设前期工作和组织管理工作，从项目建议书，设计任务书、初步设计、列入计划、工程施工到竣工验收、交付使用全部过程，都要从实际出发，切实做好各项工作。实行上报审批责任制，投资包干责任制，工程设计、施工招标承包制，完成年度投资计划责任制等，努力做到工期短，质量优，投资省、效益好，保证全面完成建设任务。
第二章 部直属直供项目的范围
第五条 根据“统一计划，分级管理”的原则，按照建设项目隶属关系和计划安排权限、部管建设项目的范围：
（一）部直属项目。包括粮食学院、粮食科学研究设计院（所），部行政机关等建设项目。
（二）部直供项目。是指地方所属的企业，列入部基本建设计划管理的建设项目。
包括：
1．为国家粮油中转储备和进出口服务的各种仓储设施；
2．为出口创汇，经济效益好的粮油精加工、深加工和饲料加工的重点建设项目；
3．国家或部确定重点扶植的专项建设项目；
4．支持贫困地区的重点建设项目。
第六条 大中型项目的划分标准。根据国家规定，新建七万五千吨容量以上的粮食仓库，三千名学员以上的新建高等院校；总投资三千万元以上的其他新建项目，均为国家大中型建设项目，达不到以上标准的为小型建设项目。
第三章 项目建议书
第七条 按照国家规定，所有建设项目，都必须提出项目建议书，报商业部审批。项目建议书的主要内容：
（一）建设项目的必要性和依据；
（二）拟建规模和建设地点的初步设想；
（三）资源情况、建设条件、协作关系的初步分析；
（四）投资估算和资金筹措设想，偿还贷款能力的大体测算；
（五）建设项目的进度安排；
（六）经济效益和社会效益的初步估计。
第八条 项目建议书由建设项目所在的省、自治区、直辖市和计划单列市、海南行政区（以下简称省、区、市）粮食局提报（直属单位可直接报部）。经商业部批准后，据以编制设计任务书，大中型项目必须附可行性研究报告。商业部经过对设计任务书或可行性研究报告的审查，证明没有建设条件的项目，可以决定取消。
第四章 设计任务书
第九条 设计任务书（包括大中型项目的可行性研究报告）是确定基本建设项目，编制设计文件的主要依据，应按第十条规定的深度提报，并做到内容基本准确。
第十条 设计任务书的主要内容和深度
（一）建设的目的、经营任务和建设规模
1．建设项目提出的背景（扩、改建设项目要说明企业现有概况）、投资的必要性。
2．前三年经营任务实绩，后三年发展计划、资源、货源、原料情况购、销、调、存情况以及商品合理流向。
3．经营地区内现有生产设备和能力，以及与该项目所承担任务的关系。
4．产品方案、品种、质量、数量以及副产品的综合利用情况。
5．建设规模的确定和技术经济指标的比较分析。
（二）建库（厂）条件和库（厂）址方案
1．地理位置、气象、水文、地质、地形条件和社会经济现状。
2．交通、运输及水、电、气的现状和发展趋势。
3．库（厂）址方案的比较与选择意见。
（三）建设项目的主要协作条件和证明文件
1．城建、规划等部门同意选定库（厂）地址及同意征用土地的证明文件。
2．环保消防和卫生防疫部门同意选定库（厂）地址及污水排放标准的证明文件。
3．交通部门同意与选定地址连接公路走向的证明文件。
4．需要修建铁路专用线的，应取得铁路管理部门同意接轨和接轨方案的证明文件（如果在临近企业专用线上接轨，还应取得该企业及其主管部门同意的证明文件）。
5．需要修建码头的，应取得航运、航政或港务部门同意的证明文件。
6．需要自来水或地下水的，应取得水厂或主管部门同意的证明文件。
7．电业部门同意供电和供电方案的证明文件。
8．其他协作条件有关部门的证明文件。
（四）建设内容和设计方案
1．建设项目的构成范围（指包括的主要单项工程）的确定。
2．主要生产车间或库房的组成和方案比较，采用技术和工艺的方案比较和论述，技术来源；主要设备选用型号、规格、数量、设备来源；钢材、木材、水泥需要量估算。
3．扩、改建项目要说明对原有固定资产的利用情况。
4．公用、辅助设施和库（厂）内外交通运输方式的比较和初步选择。
5．库（厂）总体布置方案的初步选择和土石方工程量的估算。
（五）预测建设项目建成后对环境的影响，提出环境保护和三废治理的初步方案。
（六）企业组织、劳动定员和人员培训计划。
（七）建设项目实施进度和全部工程建设年限。
（八）投资估算和资金筹措
1．工程投资估算。要考虑实行工程招标承包制，国家统配物资的可供量和利用市场调节等因素。
2．建设资金来源、筹措方式及贷款偿付方式。
3．生产流动资金或经营费用的估算。
（九）合资建设项目的地方投资部分，应取得省、区、市计委签署纳入计划的意见。
（十）建设银行贷款的建设项目，要有当地建设银行的项目评估书。
（十一）经济效益评价
企业经济效益和社会经济效益的估算，以及投资偿还能力，投资回收年限的计算。新开工项目，由于产品价格不合理，投产后盈利太低或无利，归还贷款有困难的，可以根据详细核算资料，提出部分豁免或全部豁免贷款本金和利息的建议。
（十二）附库（厂）址的位置图、地形图和总平面布置图。有铁路专用线的建设项目，应附铁路专用线接轨方案图。
第十一条 非生产性建设项目的设计任务书，可参照第十条有关规定，结合要求建设的具体内容进行编报。
第十二条 利用外资、引进技术的建设项目，要提出可行术研究报告，其内容和要求与设计任务书基本相同，但要说明合同期限、费用支付方式、费率和外汇来源。可行性研究报告和对报告的评价（或予审意见），应一并上报。
第十三条 设计任务书的报批程序
（一）部直属单位大中型项目，由建设单位报部，部提出审查意见报国家计委审批；部直供的大中型项目，由所在省、区、市粮食局征得省、区、市计委和建行意见后报商业部，由部提出审查意见报国家计委审批。
（二）部直属单位小型项目，报部审批；部直供小型项目，由省、区、市会同计委、建设银行提出审查意见，报部审批。
第五章 设计文件
第十四条 设计文件是安排建设项目和组织工程施工的主要依据，必须按照批准的设计任务书认真进行编制。
第十五条 设计工作一般可按初步设计和施工图设计两个阶段进行，小型项目有的也可指定只作施工图设计。要求做到：
（一）初步设计文件要齐全，内容要完整，必须达到应有的深度。设计图纸和文字说明应包括下列内容：
1．设计依据、设计分工。
2．设计指导思想。
3．建设规模、产品方案、生产能力。
4．建设项目的远、近期业务发展规划方案。
5．原料、燃料、动力的用量和来源。
6．库址（厂址）概况、包括地理位置、地质、水文、区域环境及城市建设发展概况。
7．占地面积，土地利用情况，搬迁房屋等数量。
8．交通运输条件，铁路、公路、水运码头的设计方案。
9．主要建筑物和构筑物，包括建筑物各层平、立、剖面图，基础处理及结构方案。
10．单项工程项目名称、数量表，工程总概算和分项概算。扩建项目，应说明企业原有设备、房屋的现状和生产概况，以及挖潜利用的意见。
11．工艺流程，主要设备选型及配置。采用新技术、新工艺、新设备、新材料的情况及技术经济效果。
12．各项技术经济指标，包括建筑物单位造价及钢材、木材、水泥等主要材料耗用指标。
13．主要材料、设备清单。
14．供电、供热、通风、给排水、通讯、消防等辅助设施。
15．行政管理及生活福利建筑。
16．综合利用和“三废”处理方案。
17．抗震和人防措施。
18．外部协作条件。
19．生产组织和职工人员编制。
20．建设顺序和期限。
21．贷款包括“拨改贷”和银行贷款建设项目，要根据投产后的技术经济指标，提出还款期限。
（二）施工图设计是在批准的初步设计基础上制定的，是进行建筑安装所需要的图纸，是现场施工的依据。同时应编制施工图预算。
第十六条 非生产性建设项目的设计文件，由建设单位，设计单位参照第十五条有关规定，从简编制建设的具体内容。
第十七条 设计文件的报批程序
（一）部直属单位大中型项目的初步设计：由建设单位提出审查意见，报部审批；施工图由建设单位组织有关单位会审报部审批。部直供大中型项目的初步设计，由省、区、市粮食局征得省、区、市计委意见后报商业部审批；施工图设计，由省、区、市粮食局组织有关单位会审，报部备查。
（二）部直属直供小型建设项目的初步设计，一般由主管单位提出审查意见后报部审批，有的项目由部决定委托省、区、市粮食局审批，报部备案。
第十八条 审批的初步设计总概算（包括修正概算），原则上不得超过设计任务书核定投资数的10％，超过10％的应重新报批设计任务书。达到大中型项目标准，应按大中型项目的报批程序办理。
没有批准的初步设计，不能进行施工图设计。没有施工图，不能施工。批准的设计文件，未经原审批单位同意，不得任意扩大规模、提高标准，做到预算不超过概算或修正概算。
第六章 投资包干
第十九条 建设项目投资包干责任制，是对列入国家计划的建设项目实行建设规模、投资总额、建设工期、工程质量的责、权、利相结合的管理办法，所有建设项目都要实行投资包干。
第二十条 部直属项目由建设单位对部包干。直供项目由省、区、市粮食局对部包干。在不改变原批设计规模、标准的前提下，单项工程之间投资余缺，由建设单位自行调剂。包干的具体内容：
（一）包投资。以批准的初步设计总投资为准或经商定以批准的设计任务书总投资为准。实行投资包干，一次包定，超支不补，结余按规定分成。
（二）包规模。按批准的建设规模和生产能力（或效益）为准。
（三）包工期。以批准的建设工期为准。
（四）包质量：以国家规定的有关技术标准、规范以及设计要求的工程质量为准。
第二十一条 包干指标确定后，一般不得变动。如遇下列特殊情况时，经过审查核实，由当地经办建设银行签证并经部批准后，可以调整包干指标：
（一）水文地质、工程地质情况有重大变化，引起建设方案有重大变更的；
（二）由于不可抗力因素造成重大损失的；
（三）国家统一调整价格，引起概算有较大变化的；
（四）国家计划有重大调整，影响设计工作有重大修改的。
第二十二条 国家预算内“拨改贷”和银行贷款安排的建设项目，由建设单位负责还款的，包干结余的投资，百分之五十留给建设单位，百分之五十归还贷款；经国家批准豁免还款的建设项目，包干结余的投资上交财政百分之二十，上交省、区、市粮食局百分之三十，建设单位留成百分之五十。结余不大的，经与开户建设银行协商后报省、区、市粮食局批准，可以提高留成比例或全额留成。建设单位留成部分一般应按“六∶二∶二”的比例分别作为生产发展基金、集体福利基金和职工分成收入。
第七章 招标承包
第二十三条 建设项目工程施工招标投标承包制，是现行基本建设管理工作的一项重要措施，各工程建设单位要努力创造条件，大力推行。
第二十四条 建设项目工程施工招标工作由建设单位主管部门主持；邀请基建综合部门经办建设银行，设计部门和公证部门等有关单位参加，组成招标领导小组，具体负责招标投标工作的实施。
第二十五条 实行招标的建设项目，必须具备以下条件：
（一）建设项目的初步设计和总概算，施工图设计和施工预算，均经有关审批机关批准。
（二）建设项目业已列入商业部年度基本建设计划，建设资金已落实。
（三）建设用地已经征购。
（四）协作配套条件均已分别落实，并已取得建设证明。
（五）工程标底已确定。招标工程的标底在批准的概算或修正概算以内由招标单位确定。标底在开标以前必须严格保密。如有泄露，对责任者要严肃处理，直至提请司法部门追究法律责任。
（六）编制好招标文件。
第二十六条 建设项目工程施工招标可实行全部工程招标、单项工程招标、分部工程招标。
第二十七条 慎重选择中标企业。确定中标企业后，双方应在一个月内签订工程承包施工合同，报基建综合部门和项目主管部门备案，办理报建手续，领取施工许可证，并送经办建设银行监督拨款。合同的主要内容必须与中标内容相一致。
第二十八条 在施工过程中，如因增减工程量影响原来中标内容时，由甲、乙双方协商决定。有争议时，报基建综合部门和公证部门裁定。
第八章 计划管理
第二十九条 粮食部门固定资产投资总规模，要按计划进行控制。列入基建计划的投资分：国家预算内拨款；国家预算内拨款改贷款；国家信贷计划的银行贷款，国际金融组织和外国政府贷款，补偿贸易；自筹投资等。
第三十条 计划编报，实行由下而上，上下结合的办法进行。年度投资计划，经国家（计委）核定后，部直属、直供项目（部负担投资部分）由商业部下达。直供项目地方负担的投资，应与部投资同步安排，在下达计划时要抄报商业部。
第三十一条 根据程序的要求，列入年度计划的建设项目分为：
（一）预备项目——具有经过批准的设计任务书，正在编报初步设计文件，或初步设计已经批准，尚不具备开工条件的项目。初步设计批准后可以进行征地和三通一平等开工前的准备。
（二）新开工项目——具有经过批准的施工图设计和预算，投资、材料、施工力量落实的项目。
年内具备开工条件的预备项目，经批准，可以转为新开工项目。
（三）续建项目——已开工跨到本年度继续建设的项目。
第三十二条 部直属直供项目投资计划指标的分类：
（一）部直属项目，以预算内拨款为主。
（二）部直供项目分为：拨改贷指标、银行信贷和自筹投资指标等。并分别不同情况采取不同的比例由部与地方集资安排。同时按集资比例分别列入部与地方的基建计划，建设规模统一列入部直供项目，在地方计划中加以说明。
第九章 财务管理
第三十三条 基本建设投资额是以货币表现的基本建设工作量。年度基本建设资额包括用当年国家预算拨款、“拨改贷”、银行贷款、自筹资金以及用上年基建结余资金进行的工作量。
第三十四条 按照国家规定，为了有偿使用国家建设资金，除各级各类学校、医院、科研单位、行政机关的基本建设投资由国家预算内拨款外，其他基本建设项目的投资，不论有无偿还能力，全部实行拨款改贷款或银行贷款安排。
第三十五条 部直属直供项目的基建拨款和“拨改贷”投资，由商业部统一掌握，按照工程进度分季下达拨款和贷款指标。各省、区、市粮食局可以根据各建设单位的还款能力，实行统贷统还或由建设单位自贷自还。
银行贷款的建设项目，贷款指标由建设银行实行计划管理，按工程进度进行贷款。
第三十六条 凡申请豁免“拨改贷”投资本息的建设项目，必须提出该项目建成投产后的经济效益和还款能力的核算资料，并有详细的文字说明材料，经当地计委、财税部门和经办建设银行签署审核意见，报商业部审查后，报国家计委、财政部、建设银行总行审批。地方安排的项目，由当地计委、财政部门、建设银行审批。
第三十七条 用于基本建设的自筹资金，必须专户存入建设银行，先存后用，存足半年才能使用。并按规定缴纳建筑税。
部拨自筹资金，已在建设银行总行存足半年，下拨后即可使用。
第三十八条 财务部门要掌握订货合同，按合同支付款项，要经常深入仓库，核对设备、材料库存帐，对积压物资和债权债务要经常进行清理。工程竣工后，要及时办理竣工决算和固定资产交付使用的转帐手续，要督促生产单位按期偿还贷款本息。
第三十九条 基建财会人员要正确、及时、完整地做好基建会计核算工作。加强资金管理，遵守执行借款合同，合理安排好贷款资金的使用，促进工程降低造价，缩短工期，节约资金，提高经济效益。
第十章 工程管理
第四十条 新建项目的设计任务书批准后，建设单位要成立精干的筹建班子，选配技术、施工、财务、统计、物资等专职管理人员，这些人员要保持稳定，工程没有竣工不要调动。
改、扩建项目的建设准备工作，一般可由原企业组织专管人员兼办。
第四十一条 筹建机构的职责范围
（一）积极做好建设前期准备工作，密切与有关协作单位的联系，择优选定勘察设计单位、建筑安装企业。办理征地、动员搬迁，根据工程招标承包制，办理招标事宜。
（二）与主管部门签订投资包干协议。贷款的要与建设银行签订借款合同。
（三）组织设计会审和技术交底。
（四）对建设项目逐项进行计划、设计、材料设备、施工力量的互相衔接和落实。
（五）监督检查工程质量，掌握工程进度，编报投资、财务、物资等各项计划和统计报表，总结交流工程建设管理经验。
（六）加强思想政治工作，严格执行各项管理制度。
（七）收集、整理、积累技术经济资料，组织工程验收。
（八）招收和培训生产人员。
第四十二条 各级管理部门和建设单位要严格按照设计要求和施工验收规范，建立健全各项管理制度，加强工程管理，确保工程质量和施工安全，按期完成建设任务。
第十一章 竣工验收
第四十三条 所有建设项目按批准的设计文件规定的内容建成后，均要及时组织验收。
大中型项目，按国家规定由国家计委主持验收。
直供项目的竣工验收分初验、复验、正式验收三个阶段。初验是建设单位组织设计、施工、建设银行等单位进行的初步验收，系统整理技术资料，绘制竣工图，编制竣工决算，计算各单项工程的实际成本，材料消耗等数据，对各单项工程的质量做技术鉴定，写出初验报告。复验由省区、市粮食局根据初验报告进行复验，及时处理好各种遗留问题，提出复验报告。正式验收由商业部组织验收，签署竣工验收文件后交付使用。
部直属单位小型项目由商业部或委托建设单位组织验收；部直供小型项目由商业部或委托省、区、市粮食局主持验收。
第四十四条 竣工验收时，个别单项工程未能按设计要求建成，如对投产使用影响不大，可以先做竣工决算，办理验收手续，把未完工程款项予留下来，限期完成。
第四十五条 中央与地方合资建设项目的竣工验收，按直供项目的程序进行验收。在编制竣工决算时，交付使用财产明细表和基建材料消耗表，可以不分资金来源，合并编报。
第十二章 统计工作
第四十六条 基本建设统计，是各级领导了解情况，研究政策指导工作，检查计划的依据。要加强统计工作，严格按照《中华人民共和国统计法》的要求执行。要切实保障统计资料的准确性、及时性、客观性和科学性，不允许虚报、瞒报、拒报、迟报，不允许伪造、篡改。
第四十七条 基建项目统计报表有月报（主要检查每月的工程进度）、工程简报（以书面形式报告工程进展、形象进度和存在问题）、年报（全面反映本年度的基建全貌）。必须按国家规定要求按时认真填报，并认真开展统计分析工作。
第四十八条 中央与地方合资建设项目的地方投资完成部分，应按统计制度规定，定期向商业部上报月报、工程简报和年报。
第十三章 附 则
第四十九条 本办法适用于商业部直属直供粮食基本建设项目，自颁布之日起施行。以前的有关规定，同时废止。
第五十条 本办法由商业部负责解释。
收回国有土地使用权有关问题的探讨（二）
曲宇辉
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨（一）》一文中已对收回土地使用权行为的法律和行政法规依据、收回土地使用权行为的法律性质、土地使用权“无偿”收回和“有偿”收回等三个问题，进行了分析和讨论。本文就土地管理法律、法规、规章有关条款对收回国有土地使用权的批准机关、执法主体和法律文书的规定中存在的一些问题，进行探讨，以期引起有关立法机关的重视并解决这些问题。
一、收回土地使用权的批准机关
根据土地管理法律和行政法规的规定，收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。问题是，1999年前的《土地管理法》，土地审批实行分级限额一次性审批[1]；1999年后的《土地管理法》，土地审批为三次批准，第一次是农用地转用审批[2]，第二次为征地审批[3]，第三次为具体建设项目用地审批[4]。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”[5]，但也有分别审批的法定情形[6]。在三次审批且批准权不一致的情况下[7]，原批准用地的人民政府，究竟是指哪次审批的人民政府？
《基本农田保护条例》第18条规定，经国务院批准的重点建设项目占用基本农田，连续２年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路，似乎“原批准用地的人民政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的人民政府。但是，仔细分析三次审批的批准内容，我们可以得出否定的答案。
“农转用”审批是按照土地利用总体规划，将农用地转为建设用地的审批，是土地用途“转类”的审批；“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批，是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点，一是上级政府对下级政府的审批，不是对土地使用者的审批；二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权，不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定，“转类”和“转权”审批后，还需由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，只有在即办理具体建设项目用地审批后，土地使用者才有土地使用权。因此，与土地使用者或者土地使用权有关的审批，是第三次审批，即具体建设项目用地审批。
根据上面的分析，由于收回土地使用权是客体是土地使用者，标的物是土地使用权，可以认为，原批准用地的人民政府，应该是指批准具体建设项目用地的人民政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”，只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定，但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展，至少是不利的。
二、收回土地使用权的执法主体
收回土地使用权的执法主体，根据土地管理法律和行政法规的规定，可以分为县级以上人民政府和土地行政主管部门两种执法主体。
1、土地管理法律和行政法规明确以县级以上人民政府为收回土地使用权执法主体的，有三种情形：即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。
2、土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的，有两种情形：即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。
3、土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体，或者表述为“国家收回”的，有五种情形：即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。
且不讨论“国家收回”究竟由人民政府还是由土地行政主管部门作为执法主体的问题，细读上述法律法规条款，我们至少可以发现以下两个不一致：
1、《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款，收回土地使用权的事由都是“闲置”土地，但规定的执法主体并不一致。
2、《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款，收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”，但规定的执法主体也不一致。
此外，国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定，闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”，与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”，也不一致。
由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致，已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍，直接影响了这项工作。因此，土地管理法律、法规、规章对此应当作出统一的规定。
三、收回土地使用权的法律文书
收回土地使用权的法律文书，《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是，对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定，即被作为行政处罚的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。
原国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（［1997］国土［法］字第153号）中规定，“收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施”。因此，行政处罚的“收回”，应适用《行政处罚法》的有关规定。如果需要使《收回国有土地使用权决定书》成为一种专用法律文书，并适用行政处罚的“收回”，也应该由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等国家法律作出规定，而不是由国家部委的规章作出规定。
四、几点建议
1、统一收回土地使用权的批准机关和执法主体
土地管理法律和行政法规中，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，实行两级分离制度，即“批准权”与“执行权”相分离，这是基于土地在人类生活和生产活动中的特殊性和重要性而作出的一项特别规定。基于这一特别规定，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，不能分别考虑批准机关应该是谁，执法主体应该是谁，而应作统一考虑。笔者认为，对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一，并非难事，可以在下面两种方案中选择一种进行统一，但必须以法律的形式进行统一。
（1）如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的人民政府”为收回土地使用权的批准机关，则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。
（2）如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县人民政府”为收回土地使用权的执法主体，为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一人民政府，则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级人民政府”，或者为“省级人民政府”。
2、统一收回土地使用权的法律文书
今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时，在有关条款中应明确：“收回国有土地使用权，应下达《收回国有土地使用权决定书》”。在现阶段，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，应使用《收回国有土地使用权决定书》；对于行政处罚的“收回”，应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定，使用《行政处罚决定书》。
[1] 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第5次会议修改的《土地管理法》第25条的规定，国家建设征用耕地一千亩以上，其它土地二千亩以上，由国务院批准。征用耕地三亩以上一千亩以下，其它土地十亩以上二千亩以下，由省、自治区人民政府批准。征用耕地三亩以下，其它土地十亩以下的，由县级人民政府批准。省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
[2] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
[3] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条的规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过七十公顷，由国务院批准。征用前述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。
[4] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条第3款的规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
[5][6] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条第3款的规定，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
[7] 作为例外，根据1998年12月24日国务院第12次常务会议通过修改的《土地管理法实施条例》第23条第1款第2项的规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，存在三次审批由同一人民政府审批的情形。
