程序正义初论
重庆,现代法学 发表时间：199802
田平安/杜睿哲
一、问题之提出
江泽民同志在党的十五大报告中指出：要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”在当今中国，法治正成为人们议论的重点，改革与发展的一个热点。君不见，国人在对社会政治、经济、文化等基本问题讨论之余，其解决方法往往都要归结到加快法制建设上去。众所周知，法有实体法与程序法之别，加强法制建设，意味着一方面要加强实体法建设，另一方面要加强程序法建设。程序法和实体法如同一辆摩托的两个轮子，对法制建设的价值而言，应等量齐观，它们之间不存在也不应该存在主从关系；不存在也不应该存在手段与目的的关系。对于统治者而言，二者都是维护社会稳定保障权利的工具。但长期以来，中国的法学界更侧重于强调令行禁止，正名定分的实体合法性方面，对程序合法性问题缺乏足够的关注，没有或没有完全认识程序在法律体系中的重要位置。主流的观点一直视程序与实体是形式与内容、手段与目的的关系。认为实体法是主法，程序法是从法，较有权威的《法学辞典》公开解释道：“实体法，亦称‘主法’、‘主体法
’，‘程序法’的对称”。（注：《法学辞典》（增订本）上海辞书出版社，1984年版，第58页。）“程序法亦称‘审判法’、‘诉讼法’、‘手续法’、‘助法’，‘实体法’的对称”。（注：《法学辞典》（增订本）上海辞书出版社，1984年版，第914页。）
于是，如果从实体法与程序法关系的传统认识出发，我们必然得出追求
实体正义重要，追求程序正义次之的结论。此结论直接牵涉到对“依法审判”的曲解，“以完美无缺的实体法为前提，程序仅仅是以判决的方式产生出其结果来的机械性过程或就是这个机械本身。孟德斯鸠作为法治理想而描绘出来的所谓‘自动售货机’式的法官，正是这种程序观念的象征。”（注：（日）谷口安平《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社，1996年1月，第6页。）在实际生活中，人们评判某一诉讼结果正义的标准一般是看是否按实体正义的规定判决，很少关注程序正义问题。由于只强调程序的形式或工具作用，因而便有意无意地忽视或否定程序的独立价值。这种重实体、轻程序的现象几乎散见于法制建设的各个领域或环节：
（一）立法上的重实体轻程序现象相当突出。首先，立法的指导思想过分强调程序（法）的手段作用，忽视程序（法）的独立价值。如我国刑事诉讼法第1条开宗明义规定：“为保证刑法的正确实施，
惩罚犯罪，保护……制定本法”。丝毫没有肯定诉讼法实现程序正义的作用。刑事诉讼法如此，民事诉讼法，行政诉讼法也大体体现了同样的宗旨。其次，在立法内容中，不时闪现出重实体，轻程序的阴影。如我国民事诉讼法第153条规定：“
原判决违反法定程序，
可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”。这就意味着，原判决虽然违反法定程序，但未影响案件正确判决（实体正义），那么，上诉人所得到的结果极有可能是驳回上诉，维持原则。只有当原判决违反法定程序，并影响到案件的正确判决（实体正义）时，法院才撤销原判决，发回重审。可见，立法者关注的是实体判决的正确与否，似乎程序违法问题不大。迄今为止，我国程序法中尚无违反诉讼程序规范的法律后果的规定。马克思主义法学告诉我们，任何法律规范，都要产生相应的法律后果，遵守者产生积极的法律后果，受法律保护；违反者产生消极的法律后果，受法律制裁。查所有的实体法律规范几乎都有相应的法律后果规定，而诉讼法中却没有规定相应的法律后果。客观上造成的映象是实体法是硬的，程序法是软的，遵守与不遵守没什么两样，这就大大降低了程序法的价值。此外，我国具体立法中还缺乏操作性程序要件的规定，如契约解除，法律只规定了解除条件，而没有规定解除的具体程序。再如，我国民事诉讼法规定了先予执行的条件，至于如何先予执行，却缺乏具体的操作程序。
（二）司法实践中，重实体轻程序现象更为严重。在不少地方的不少法院，许多程序制度并未得到全面、准确的贯彻执行。先定后审、强迫调解、自调自记、一人查证、放弃管辖权、超期立案、超期送达、随意延长审限、不告知当事人诉讼权利义务等等，不一而足。令人不解的是，以上轻视程序的行为却并未受到应有的惩处。
（三）守法上的重实体轻程序观念令人担忧。在不少老百姓心里，甚至在不少干部心里，所谓遵守法律就是指遵守实体法，程序法律意识极度淡薄，违反程序法不认为是违法。
二、轻程序根源探微
“冰冻三尺，非一日之寒”。探寻轻程序的原因，笔者发现是多方面、多层次的。既有历史的、政治的原因，也有经济的、文化的原因；既有主观的原因，也有客观的原因。多种因素长期的化合作用才酿成现实的苦果。
（一）长期的计划经济铸成人们令行禁止的思维模式。经济基础决定上层建筑，建国后，我国实行以公有制为基础的计划经济体制，与这一体制相适应，形成了相对集权的政治体制，重集中、轻民主，重义务、轻权利是这一体制的重要特点之一。这样，社会利益的制定以义务本位为理念基础，指令性计划与行政手段是协调各种社会关系的主渠道。人们在生产、交换、分配、消费过程中对利益的追求，不是通过民主、正义的程序自主选择，而是由指令性计划来设定，对这一结果的接受和实现不是以权利意识、自主意识为前提，正义程序为媒介，而是以牺牲精神为代价，至于对产生这一结果的过程或程序是否正义更显得毫无意义。可见，计划经济必然导致重指令和指令结果，轻程序和程序正义。并且，建国以后，我国在“一穷二白”的基础上发展经济，底子薄、起点低，生产力发展水平相对落后，经济条件较差，必然使司法经费严重紧缺，办案条件差。这也是客观上导致轻程序的一个原因。
（二）在政治上，中国几千年的法制传统是“重人治”，轻法治；在法治环节上，重实体法轻程序法，造成诉讼的政治化倾向，审判的政策功能大大扩张。“在漫长的古代社会中，真正明法于众的王朝是屈指可数的，大多数的统治者宁愿百姓蒙昧于法，以便于他们的统治”。（注：张晋藩，《中国法律的传统与近代转型》，
法律出版社，1997年4月1日版，第298、298、278—279页。）统治者的愚昧政策， 专制统治，造成老百姓不知法，“疑法”、
“畏法”，进而“厌法”。
同时，“为了减少诉讼，建设统治者除制造无讼的舆论外，还从制度上限制民众的自诉权。有的诉讼当事人拒绝州县的判决，执意上诉的，则被视为‘刁民妄滋，兴讼成习’，先于权责之后再行审制。至于上诉的结果，在官官相护、官无悔判的传统习俗的笼罩下是不言自明的。（注：张晋藩，《
中国法律的传统与近代转型》，法律出版社，1997年4月1日版，第298、298、278—279页。）足见，中国古代政治传统滋生了执法官员的姿意、专断和对诉讼程序的轻视及破坏，极大地弱化了老百姓的诉讼意识、程序意识。
时至今日，“居家戒争论，处此戒多言”的习俗在中国还有颇大的市场。建国以后至十一届三中全会前，我们是力图加强法制建设，但因种种运动的冲击其成效不可高估。即或有所加强，更多还是放在实体法方面。再者，五十年代后期，我党主要领导人对当时的政治形势做了错误的估计，提出“以阶级斗争为纲”的方针，并采用偏激的群众运动方式解决“阶级斗争”，最后形成十年动乱。群众运动解决问题的方式本身是以破坏社会秩序，牺牲正义程序为代价的。这种只关注结果不考虑过程，特别是正义过程（程序）的做法延伸到法制领域，轻程序就成为必然。
（三）在组织上，缺乏一支法律素质高，数量足的司法队伍。建国以来，司法人员的配备缺乏严格的民主程序，加之十年动乱，政法院校关、停，法律人才出现严重断层。八十年代以后，为适应法制建设的需要，国家将一部分非法律专业人员调配到司法系统，这在当时的历史条件下，是别无他法的艰难选择，问题是“培训”工作未跟上，结果形成相当一部分审判人员业务素质不高，法律意识淡薄，程序意识更为淡薄的局面。为提高全民的法律文化修养，以司法部牵头，连续开展了三次普法活动。应当说三次普法功不可没。但无庸讳言，普法宣传重视实体法，轻视程序法的现象仍然严重存在。试看各地印刷发行的普法读本涉及程序法内容的文字有几页几行？
公民程序意识不浓，客观上助长了司法人员滥用权力，违反法律程序的恶习漫延。
（四）长期身受中国传统法律文化的影响，是轻视程序（正义）的又一原因。众所周知，中国是一个有五千年文明史的古国，但同时又是一个经历了漫长封建社会的国家。以儒家思想为主导的中国传统法律文化的特征之一是追求惩恶扬善，维护等级特权，强调命令服从。体现在法律价值上侧重正名定分的实体合法，追求“无识”的理想境界。《周易·讼卦》说：“讼，终凶”，“讼不可妄兴”，“讼不可长”。同时，“诉讼被认为官吏德化不足和缺乏政绩的表现。东汉陈宠便把诉讼的增多看作是吏治败坏所致，他说：‘西州豪右并兼，吏多奸贪，诉讼日百数’”。（注：张晋藩，《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社，1997年4月1日版，第298、298、278—279页。）在法律结构形式上，诸法合体，民刑不分，诉讼法与实体法难辨，法与礼相融。政绩最辉煌的唐律疏义也未见有“诉讼”的专门规定，只在《大元通制》中方见“诉讼”名篇。在审判组织上法官与长官合一；在诉讼方式上，主观臆断，“刑讯逼供”司空见惯，当事人口供是诉讼的唯一目的，于是，重结果、轻过程，重实体、轻程序，重口供、轻手段便成为必然。久而久之，实体法相对发达，程序法极度落后，“法官”无证据规则的制约，当事人于法一窍不通，国家对不同等级的人采用不同的规则。案件的处理结果，不仅要“合法”，更重要的是“合情”。“追求合情，成为中国历史上对程序法制的发展危害最大的一个因素，这是因为程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切设计是为了限制姿意、专断和裁量”。（注：江伟，《市场经济与民事诉讼法学的使命》，载《现代法学》1996年第3期。）受传统法律文化的影响，在法制建设中，
在人治与法治，实体与程序的讨论中，中国法学界对现代法制建设核心的程序问题，则很少有人关注。偶有讼者，也并未把程序看作一个具有独立价值的要素。
（五）在价值观念上，一方面，中国轻程序现象根源于对程序价值认识的不足以及程序正义观的欠缺。另一方面，在程序价值观上，受各种错误观念的影响。如“工具讼观念”认为既然程序只是一种工具，其目的在于保证实体正义的实现，那么，只要达到实体处理的正确，不使用这种工具并无不可，仍然可以达到解决实体问题的目的，甚至为了便于实现实体正义，采用违反诉讼程序的其他方法不仅并无不可，往往还是必须的。受此观念影响，立法规定只是在违反诉讼程序而又因此影响了实体问题的正确解决时，违反程序才被当作一个需要解决的问题。“诉讼效益观”认为，当事人发生诉讼后，只求尽快得到解决，并不要求按什么程序解决。认为程序步骤多，手续繁杂，速度慢，不符合诉讼效益原则。受此影响，立法内容中，程序设置过于粗略，缺乏可操作性。
宁波市人民代表大会常务委员会关于修改《宁波市公共汽车客运条例》的决定
浙江省宁波市人大常委会
宁波市人民代表大会常务委员会关于修改《宁波市公共汽车客运条例》的决定
（2012年10月26日宁波市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 2012年11月29日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议批准）
宁波市人民代表大会常务委员会
公 告
（十四届第四号）
《宁波市人民代表大会常务委员会关于修改＜宁波市公共汽车客运条例＞的决定》已报经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议于２０１２年１１月２９日批准，现予公布，自公布之日起施行。
宁波市人民代表大会常务委员会
２０１２年１２月１１日
（2012年10月26日宁波市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 2012年11月29日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议批准）
宁波市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议决定对《宁波市公共汽车客运条例》作如下修改：
一、第三条修改为：“市和县（市）交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的公共汽车客运管理工作。
“市和县（市）人民政府确定的公共汽车客运管理机构（以下简称公共汽车客运管理机构）负责实施公共汽车客运的具体管理工作。
“发展和改革、规划、国土资源、建设、财政、公安、城市管理、价格、环境保护、质量技术监督等部门和乡镇人民政府应当按照各自职责，共同做好公共汽车客运管理工作。”
二、第四条修改为：“公共汽车客运行业的发展，应当与经济发展、城乡建设、环境保护和人民生活水平相适应，符合城市总体规划，并与其他公共客运方式相协调。
“各级人民政府应当按照城乡一体化的要求，实行公共交通优先，对公共汽车客运行业的发展给予扶持，在规划用地、设施建设、道路通行、资金投入等方面予以保障，并建立合理的运行机制和价格机制，鼓励公众选择公共汽车出行。”
三、第五条增加一款，作为第二款：“鼓励在公共汽车客运的经营和管理领域应用先进的科学技术及管理方法；鼓励推广使用高效能、低排放车辆；公共汽车客运车辆应当逐步达到无障碍设施的要求。”
四、第六条修改为：“市、县（市）交通运输主管部门应当会同规划、建设、公安、城市管理等部门编制公共汽车客运规划，报同级人民政府审批后，纳入城市总体规划或者县（市）域总体规划。”
五、第七条第一款修改为：“交通运输主管部门应当会同公安、城市管理等部门，根据公共汽车客运规划和城乡发展、人民生活的实际需要，制定线路开辟和调整的年度计划。”
六、删去第八条。
七、第十一条改为第十条，修改为：“下列建设工程在编制项目设计方案时，应当按照规划技术规范配置公共汽车首末站、途经站、枢纽站等公共汽车场站设施或者预留用地：
“（一）新建、改建、扩建铁路客运站、公路客运站、客运码头、轨道交通车站、机场；
“（二）大型工业园区、科技园区、商务商贸区，ＡＡＡＡ级以上旅游景区（点），综合性公共文化休闲场所、体育场馆，学校、医院；
“（三）设计居住人口五千人以上的居住区；
“（四）新建、改建、扩建城市道路以及需要设置公共汽车场站设施的公路。
“市和县（市）区发展和改革行政部门在实施前款规定的建设工程的立项审批或者核准、规划主管部门在审核前款规定的建设工程的设计方案时，应当征求同级交通运输主管部门意见。”
八、第十三条改为第十一条，修改为：“公共汽车场站设施的设计和施工，应当执行国家有关规定和技术标准，并经公共汽车客运管理机构验收合格方可投入使用。”
增加一款，作为第二款，修改为：“本条例第十条规定的建设工程配套的公共汽车场站设施，应当根据规划条件和土地出让合同要求，与主体工程同步报批、同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。主体工程项目竣工后，建设单位组织竣工验收时，应当通知当地公共汽车客运管理机构参加。”
九、删去第十二条第一款中的“城市”。
第二款中的“公共汽车客运行政主管部门”修改为“交通运输主管部门”。
十、第十四条改为第十三条，增加一款，作为第二款：“取得公共汽车客运线路经营权的经营者在投入营运前，应当取得市或县（市）公共汽车客运管理机构核发的经营许可证。”
十一、第十四条、第十五条、第十七条、第十八条、第二十一条至二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十四条、第三十八条至四十一条、第四十三条中的“公共汽车客运行政主管部门”修改为“公共汽车客运管理机构”。
十二、第十七条改为第十六条，第二款修改为：“线路经营权每期不得超过十年。经营者如需延续经营期限的，应当在经营期限届满六个月前向公共汽车客运管理机构申请延续经营期限。经营者运营服务质量达到规定要求的，公共汽车客运管理机构应当在收到申请后三十日内予以批准。符合下列情形之一的，原线路经营权终止，公共汽车客运管理机构应当对线路经营权重新授予或者进行调整：
“（一）线路经营权未获延期的；
“（二）经营者未按期申请或者不申请延续经营的；
“（三）线路经营权被撤销的。”
十三、第十七条、第三十九条中的“线路经营证”修改为“营运证”。
十四、第二十三条改为第二十二条，第一款修改为：“公共汽车车票价格实行政府定价。公共汽车车票价格确定前，价格主管部门应当按照有关规定组织听证。”
第三款修改为：“市财政部门应当会同市交通运输主管部门建立和完善政策性亏损评估和政府补贴补偿制度，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴。经营者承担社会福利和完成政府指令性任务增加的支出，政府应当按运营成本给予经济补偿。”
十五、第二十六条改为第二十五条，修改为：“公共汽车驾驶员应当符合下列条件：
“（一）取得相应的机动车驾驶证；
“（二）三年内无死亡或重伤三人以上且负同等以上责任的交通事故记录；
“（三）经市级公共汽车客运管理机构培训，考试合格。”
十六、第二十七条改为第二十六条，第一项修改为：“佩戴服务标志，遵守服务规范，衣着整洁，语言文明。”
十七、第二十九条改为第二十八条，第一款第四项修改为：“醉酒者、精神病患者和身高一点二米以下的未成年人，应当有他人陪同乘车。”
增加一款，作为第三款：“乘客在公共汽车上有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，公安机关应当依法及时处理。”
十八、第三十三条改为第三十二条，修改为：“政府投资建设的公共汽车场站设施以及根据土地出让合同要求与建设工程配套的公共汽车场站设施，经相关部门验收合格后三个月内，由建设单位移交给政府指定的管理单位。
“公共汽车场站设施实行有偿使用，所得资金应当用于场站设施的维护和管理。资金收支情况应当向政府及有关部门报告，并向社会公开。
“管理单位应当制定运营管理制度，对场站设施实行维护、管理和监督，保证场站设施、设备完好，保障安全畅通。”
十九、第三十六条改为第三十五条，第二款修改为：“因城市建设需要迁移、拆除公共汽车场站设施的，建设单位应当征得公共汽车客运管理机构同意后，按照规划先行补建。”
二十、第三十九条改为第三十八条，其中“五千元以上三万元以下罚款”修改为“一万元以上五万元以下罚款”。
二十一、第四十条改为第三十九条，其中“五百元以上五千元以下的罚款”修改为“三百元以上三千元以下罚款”。
二十二、增加一条，作为第四十一条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由公共汽车客运管理机构责令停止违法行为，排除妨碍，并处五百元以上三千元以下罚款，造成公共汽车或场站设施财产损失的，应当由责任人赔付：
“（一）损坏或者污损公共汽车、场站设施的；
“（二）在公共汽车首末站、枢纽站、停车场内擅自停放车辆、堆放物品的。
“有关单位和个人在公共汽车途经站内擅自停放车辆、堆放物品，或者擅自在公共汽车专用道内行驶、停放车辆的，由市政设施主管部门、公路管理机构、公安机关交通管理部门依照相关法律、法规的规定处理。”
二十三、增加一条，作为第四十三条：“违反本条例，公共汽车场站设施管理单位未做好场站维护管理，由公共汽车客运管理机构责令限期改正；逾期未改正的，处一千元以上五千元以下罚款。”
二十四、删去第四十四条。
此外，对部分文字作了必要修改，并对条文顺序作相应调整。
本决定自公布之日起施行。
《宁波市公共汽车客运条例》根据本决定作相应修改，重新公布。
