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国务院办公厅


国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知

国办发〔2006〕3号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅
二○○六年一月十六日



关于进一步做好国有企业政策性
关闭破产工作的意见
全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组

　　国有企业实施政策性关闭破产是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策。近几年来，国有企业政策性关闭破产工作取得了重要进展，一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业和资源枯竭矿山平稳有序地退出市场，对于深化国有企业改革，调整国有经济布局和结构，维护企业和社会稳定，起到了重要作用。为做好今后几年国有企业政策性关闭破产工作，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组（以下简称全国领导小组）研究制订了全国国有企业关闭破产工作总体规划（以下简称总体规划），已经国务院第80次常务会议原则同意。现就贯彻落实总体规划，进一步做好国有企业政策性关闭破产工作提出以下意见：
　　一、总体规划实施的范围和重点
　　实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年。2008年后不再实施政策性关闭破产。已列入规划的拟关闭破产企业，按年度编制关闭破产计划。全国领导小组按规定程序组织有关部门和国有金融机构进行审核，上报国务院批准后组织实施。
　　总体规划的实施范围包括：一是新增的拟关闭破产企业，共1610户，涉及国有金融机构债权1502.6亿元，职工228万人；二是目前已送各国有金融机构审核的拟关闭破产企业，共506户，涉及国有金融机构债权769亿元，职工123万人。以上企业共计2116户，涉及国有金融机构债权2271.6亿元，职工351万人。
　　实施政策性关闭破产的重点是：继续支持东北地区等老工业基地振兴和中西部地区经济结构调整；支持军工企业改革脱困和资源枯竭煤矿关闭破产；继续做好有色金属困难企业关闭破产的收尾工作。
　　二、进一步改进关闭破产项目审核办法
　　负责项目审核工作的有关部门、国有金融机构应认真履行审核职责，在规定时间内完成审核任务。（一）在国资委下发报送年度项目的通知后，各省（区、市）和有关中央企业（集团）应在1个月内完成关闭破产预案的制订和申报工作。（二）国资委应在1个月内完成项目的初审工作，将拟关闭破产企业项目表（含各国有金融机构的债权明细）送有关部门审核。（三）有关部门和国有金融机构应在3个月内完成项目审核工作，报全国领导小组办公室复核；国有金融机构如未在规定时间内对项目提出意见，视为审核同意。（四）全国领导小组办公室应在1个月内，对审核中发现的不符合政策性破产条件或逃废金融债务的项目提出处理意见，将审核通过的项目上报国务院。
　　三、加强企业债务的审核和管理
　　国有金融机构应在3个月内完成对拟关闭破产企业的债务核对工作，对审核中发现不符合政策性破产条件或逃废金融债务的项目提出意见。不符合政策性破产条件或逃废金融债务的企业不得实施政策性破产。国有金融机构不得以任何名义向拟关闭破产企业索要补偿金；不得因拟关闭破产企业的担保问题而影响审查进度，担保企业履行担保责任确有困难的，由国有金融机构与企业协商，酌情予以适当减免。国有金融机构在项目审核过程中，应及时向当地协调小组和企业通报审核进展情况。
　　拟关闭破产企业必须及时向有关部门和单位报送关闭破产预案并说明有关情况，确保关闭破产预案中的资产、债务、各类人员及各项费用标准等数据真实可靠，主动配合国有金融机构做好项目审核工作，支持国有金融机构在规定时间内完成项目审核任务。
　　对列入总体规划拟实施关闭破产的企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权（国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外），也不得加紧追讨债权及担保责任。但对企业恶意逃废金融债权的行为，有关金融机构应依法维护自身合法权益。国有金融机构以企业破产终结时法院裁定的清偿率进行清收。股份制金融机构（包括改制后的国有商业银行）债权由金融机构按照内部议事程序，依据企业破产终结法院裁定依法核销。
　　国家有关部门对金融资产管理公司进行考核时，应对其执行国家政策性关闭破产政策核销贷款发生的损失因素予以考虑。在核销政策性关闭破产企业贷款时，如贷款的审批、发放和贷后管理无违规违纪问题，国有金融机构可不对有关责任人员处罚后再核销呆账。
　　四、严格破产操作程序和责任追究制度
　　各地企业兼并破产和职工再就业工作协调小组（以下简称协调小组）、有关部门和国有金融机构要充分认识落实总体规划的重要意义，按照国务院的要求，进一步加强领导，精心组织，认真执行国家有关政策，按照法定程序规范操作。各地协调小组要做好拟关闭破产企业、有关部门和国有金融机构之间的协调工作，及时解决工作中的矛盾和问题，确保在国务院规定的时间和范围内，完成政策性关闭破产工作任务。
　　为进一步做好列入总体规划的中央企业关闭破产工作，全国领导小组要会同各地协调小组，按照“先移交后破产”的原则，切实做好组织实施工作。国资委等有关部门要加强协调和指导，有关中央企业（集团）要切实负起责任，确保政策性关闭破产工作顺利进行。
　　各地协调小组要对拟关闭破产企业进行政策培训，组织企业编制好关闭破产预案，做好实施工作。各地协调小组和有关企业在实施关闭破产项目过程中，要严格按照国家的有关规定规范操作，不得虚报、瞒报企业财务数据；不得私分、转移、故意贱卖拟关闭破产企业和关闭破产企业的资产；不得恶意逃废国有金融机构和其他债权人的债务；任何人、任何机构都不得截留、挪用各级财政用于关闭破产企业的补助资金。地方各级人民政府要切实履行接收关闭破产企业办社会职能的承诺，积极创造条件并严格按照规定及时妥善接收破产企业办社会职能的资产和人员；已改制的股份制商业银行在国有企业实施破产过程中要严格按国家有关法律、法规，依市场规则办事。各地要建立责任追究制度，对违法违纪事件要严肃处理，特别是对弄虚作假的有关部门和企业领导人要从严追究责任。对出现重大违法违纪事件的，全国领导小组将通报批评，并暂停审批该地区的政策性关闭破产项目，暂停下达该地区的关闭破产企业中央财政补助资金。
　　五、切实维护职工合法权益和社会稳定
　　各地要继续把做好破产企业的稳定工作放在突出地位。企业关闭破产方案未经职代会审议的，职工分流安置方案未经职代会讨论通过的，关闭破产所需资金不落实的，不能实施政策性关闭破产。各地要进一步完善有关政策，切实维护关闭破产企业职工的合法权益。在实施关闭破产期间，企业的党组织、工会组织不能撤，工作不能停，要积极开展思想政治工作，协调好各方面的利益，化解各种矛盾。各地协调小组要对关闭破产企业的稳定工作负责，对突发的重大事件要按规定程序上报全国领导小组。



浅议受权处罚与受托处罚立法缺陷及其改进

孙 兴 闫志强 张宗平


根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的实施机关除具有行政处罚权的行政机关外，还有法律法规授权的组织（下称受权组织）和行政机关委托的组织（下称受托组织）两类非行政机关。从处罚权力来源角度观之，受权组织实施行政处罚，可谓之为受权处罚；受托组织实施行政处罚，可谓之为受托处罚。本文对受权处罚和受托处罚的立法缺陷及其改进发表一已之见，就教于同仁。
1、受权处罚与受托处罚立法的缺陷
根据授权处罚的一般理论，通过揣摩《行政处罚法》第17条的规定，可以认为，只要具有管理公共事务职能，并得到法律法规的授权，行政机关以外的其他组织，如社团组织、事业组织、企业组织，都可以受权实施行政处罚。
根据《行政处罚法》第18条、第19条的规定，只有依法成立的具有管理公共事务职能、具备相应工作条件（有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员，有条件组织相应的技术检查或技术鉴定）的事业组织才能受托实施行政处罚。也就是说，并非所有事业组织都可以受托实施行政处罚，而且社团组织、企业组织和行政机关都不能受托实施行政处罚。
本人认为，上述规定存在下列问题：
（一）未规定受权组织应具备的必须条件。
立法者从执法需要角度认识到，受托组织若不具备一定条件就无力受托执法、实施处罚，在《行政处罚法》中设专条规定了受托组织必须具备的条件。本人认为，从执法需要角度考虑，受权组织要从事执法活动、实施处罚行为，同样需要具备一定条件：受权组织若无具有相关知识和业务技能的人员，或不具备相应的技术检测鉴定条件，就不能正常开展行政执法活动。另外，由受托处罚和受权处罚的性质所决定，对实施处罚行为引起的不利法律后果，受托组织不承担法律责任，其自身条件如何，对相对人的影响不大：反正由委托机关承担法律责任；而受权组织需要独自承担法律责任，其自身条件如何，直接关系到对相对人的权益保护与救济：法律若不对受权组织的执法动机、目的进行特别规制，营利型受权组织（如企业组织和差额、自收自支的事业组织）就可能滥用行政权力来“创收”牟利；受权组织若没有独立的经费来源或一定的经济实力，就难以独立承担因实施处罚行为引起的不利法律后果。从责任承担角度和保护相对人权益角度考虑，也完全有必要规定受权组织应当具备的条件。
（二）未作出受权组织不得委托处罚的规定。
《行政处罚法》明确规定，受托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。但受权组织能否委托行政机关或符合《行政处罚法》规定条件的事业组织实施行政处罚？《行政处罚法》未作规定。本人认为，受权组织不得将法律法规授予的行政处罚权委托给行政机关或者其他组织实施。理由有二：
一是违背受权处罚制度设立的初衷。在当今，社会形势的迅速发展和社会关系的错综复杂，需要国家加大干预社会生活的深度和广度。由之引起的行政管理范围扩张、行政管理专业化技术性加强态势，又使行政机关在编制、经费等限制下，因不能无限扩张公务员队伍规模而难以胜任现实行政管理的需要，受权处罚制度才得以产生。因此，受权组织若可以将所受之权委托给行政机关实施，立法机关事先就没有必要授予其行政处罚权。同样，受权组织若可以将所受之权委托给其他组织实施，立法机关事先就不如直接授权其实施行政处罚。
二是不具备适用委托处罚的前提条件。受权组织毕竟不是行政机关，其只是在行使法律法规授予的职权时才具有行政主体资格，成为“准行政机关”。按照委托处罚的一般理论和立法规定，只有“行政机关”才能委托其他组织行使其一部分行政职权。
（三）不当排除行政机关可以受托处罚。
薛驹在八届人大法律委员会《关于〈行政处罚法〉（草案）〉和〈刑事诉讼法修正案（草案）〉审议结果的报告》中指出，“草案规定，‘经县级以上人民政府决定，行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚’。有些代表提出，对决定委托的权限应当从严掌握，同时为进一步防止乱委托的现象，应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或个人实施行政处罚。因此，建议修改为：‘行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。’并增加规定，‘行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚’。”从中可见，删去草案中规定的“行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚”的内容，既不是为了“对决定委托的权限从严掌握”，也不是为了“防止乱委托”，理由是什么，无从而知。不知立法者是否产生了这样的误会：行政机关拥有当然的行政处罚权，不需要其他行政机关委托。要强调的是，并不是任何行政机关都当然拥有行政处罚权，都可以实施行政处罚。根据《行政处罚法》第15条、第20条的规定，行政机关成为行政处罚的实施主体，除法律、法规另有规定外，必须具备两个基本条件：一是“具有行政处罚权”，二是属于“县级以上地方人民政府的行政机关”。也就是说，从职能上看，不具有行政处罚权的内部行政机关，即基于隶属关系（特别权力关系）对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的行政机关，不能成为行政处罚的实施主体。从层级上看，乡级人民政府及其工作部门、国务院及其工作部门，均不是行政处罚的实施主体。这种立法例的不足是：
一是县级行政机关对大量的行政违法事件“该管但管不了”。《行政处罚法》确定的“行政处罚以县级行政主体管辖为原则”的层级管辖体制，带有效仿三大诉讼法确定的级别管辖体制的痕迹。孰不知，行政机关和审判机关的活动特点大不一样——行政管理的主动性、持续性、广泛性（预防与处理并重）、效率化特征和“先取证，后裁决”要求，根本不同于审判活动的被动性（“不告不理”）、间断性、单一性（“或止争或追责”）、期限化特征和“只认证，不举证”要求。行政机关和审判机关的设置模式存在差异——县级审判机关可以在区域内设立数个派出法庭，而县级行政机关除公安部门可设立派出机构、县级人民政府可设立派出机关外，其他县级行政机关在区域内均无派出机构。受人员编制、机构体制、工作经费、物质条件、人员精力等种种客观条件的限制，县级行政机关难以在行政效率和法定程序的相互制约下，对行政区域内的大量行政事务进行全面、及时、有效地管理。
二是乡级行政机关对大量一般性违法事件“能管但不好管”。随着小城镇建设进程的加快和城区建设带动卫星城镇的发展，乡级行政区域内的集镇建设初具规模，城建、卫生、治安、土管、物价、交通等问题也渐成集镇建设的一个突出问题：乱搭乱建、乱堆乱占、乱停乱靠、乱丢乱倒、乱贴乱画、私开旅馆、私设赌场、无证经营、制假贩假等一般违法行为屡见不鲜。若将这些普遍存在的一般性违法行为都交给县级行政机关来调查处罚，显然不切实际；若将这些一般性违法行为统统不予处理，显然不合法理。实践中遂创造了两种处理模式：一是乡级人民政府要么出台“土政策”，自定处罚措施，责令职能部门执行；要么进行“大会战”，采取整治行动，使行政相对人暂时收敛行为。二是县级行政机关要么开具盖有公章的空白处罚文书，交乡级人民政府或其工作部门实施处罚，要么正式委托乡级人民政府或其工作部门实施处罚。单从合法性角度言，根据《行政处罚法》的规定，上述模式都不合法。要指出的是，县级行政机关采取的模式其实是委托处罚，该委托因《行政处罚法》否定行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚而构成非法委托。若从必要性角度言，县级行政机关采取的模式不失为一个值得认可和推广的经验性做法。
三是否定了已经开创的行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。治安管理处罚条例第33条规定，“……警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”这一规定，显然是县级公安机关可以委托乡级人民政府实施处罚的法律依据。由于治安管理处罚条例系全国人大常委会颁布之一般法律，《行政处罚法》系全国人大颁布之基本法律，《行政处罚法》之颁布晚于治安管理处罚条例，由此可以看出国家立法机关受托处罚的立法取向是，否定行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。
从上述分析来看，否定行政机关委托其他行政机关实施处罚的合法性，最直接的影响是，否定乡级行政机关受托处罚的可能性和合法性，从而使乡级行政机关对区域内的一般性违法事件的处理始终处于违法状态：要么非法受托处罚；要么无法进行处罚。
2、受权处罚与受托处罚立法的改进
为了防止营利型受权组织在得到法律法规授予的行政处罚权后利用权力“创收”牟利，保证受权组织行使行政处罚权力时切实出于公共利益目的，保障相对人的合法权益，有必要在受权处罚立法中增加受权组织应具备的条件条款和“不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益”的规定。
为了防止受权组织乱委托，坚持受权处罚制度设立的初衷，有必要在受权处罚立法中增加受权组织不得委托行政机关或者其他组织和个人实施处罚的规定。
鉴于实践中出于压缩行政编制的需要，乡级人民政府下属工作部门（俗称“七站八所”）部分被划为行政单位（如财政、公安、司法、民政等），部分被划为事业单位（如水利、土管、农技、兽医等），而现行《行政处罚法》规定的“受权组织”与“受托组织”的外延并不一致——受权组织可为任意类型组织，受托组织限于事业组织，为了使现实中乡级人民政府及其工作部门受托处罚的做法能“合法化”，使乡级人民政府及其工作部门充分发挥有效管理一方的职能作用，并使其走上依法行政、依法治理轨道，在受托处罚立法中，应当坚持《治安管理处罚条例》开创的行政机关可以依法委托其他行政机关实施处罚的规定，允许行政机关可以依法委托其他行政机关实施行政处罚；同时摒弃受托组织限于事业组织的规定。
综上，宜对现行《行政处罚法》第17-19条修改如下：
“第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，但不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益。
“法律、法规授权的组织不得委托行政机关、其他组织或者个人实施行政处罚。
“法律、法规授权的组织除应当具备第十九条规定的条件外，还应当具有法人资格。
“第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托其他行政机关或者符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
“委托行政机关对受委托的行政机关或者组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
“受委托的行政机关或者组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施行政处罚。
“第十九条 法律法规授权的组织和受委托实施行政处罚的组织必须符合以下条件：（一）依法成立的具有管理公共事务职能的组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人民政府法制办公室
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